物業(yè)管理與基層治理

物業(yè)服務(wù)深度參與社區(qū)治理，肩負(fù)了在商業(yè)行為中尋求社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值平衡的新命題。

這種多元共治，共生與互補(bǔ)的關(guān)系，在抗疫背景下更凸顯。物業(yè)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，成為基層社會(huì)治理的重要力量之一。在大規(guī)模的抗疫工作中，物業(yè)企業(yè)發(fā)揮了公司化管理運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，快速整合與調(diào)度資源，變管理為服務(wù)，讓服務(wù)更加精細(xì)化和專業(yè)化，未來，物業(yè)企業(yè)承接政府的管理服務(wù)外包有望成為一種新的趨勢(shì)。

共建共治共享：社區(qū)治理的內(nèi)涵與要求

2019年10月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，論述了“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，提出“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下層到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。”《決定》提出在2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)闡明了國(guó)家治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理之間的包含關(guān)系。那么，應(yīng)該如何理解“治理”的概念？“社區(qū)治理”的內(nèi)涵和要求又是什么？

根據(jù)法國(guó)學(xué)者讓-皮埃爾·戈丹的梳理，治理一詞是最近二三十年才開始被使用的提法，主要指“政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和協(xié)會(huì)之間多元化的談判式合作”。從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”，關(guān)于人類社會(huì)組織形態(tài)和整合模式的共識(shí)日漸清晰，“多元主體合作”、“復(fù)合共治”的理念逐漸被研究領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域所廣泛接受與應(yīng)用。學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理問題的研究從一元論發(fā)展到多元論，認(rèn)為治理是以協(xié)同合作為特征進(jìn)行的廣泛涉及國(guó)際社會(huì)和主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)治理行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)”在治理中的多方合力和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，而各治理主體間權(quán)利與義務(wù)的確立、關(guān)系的協(xié)調(diào)以及行動(dòng)一致的價(jià)值取向就成為了“治理”領(lǐng)域的主要研究議題。

相應(yīng)地，社區(qū)治理是強(qiáng)調(diào)社區(qū)中的人們一同來實(shí)現(xiàn)社區(qū)的公共管理，包括公私機(jī)構(gòu)與個(gè)人管理社區(qū)共同事務(wù)的各種方式之集合；也是調(diào)解社區(qū)不同利益主體間的沖突并使社區(qū)各利益相關(guān)方聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)性過程。一些學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理是沒有權(quán)力的管理，意指沒有自上而下的權(quán)力，沒有行政體系的干預(yù)，一切公共事務(wù)需要社區(qū)自身通過民主參與、正式制度的確立等方式來解決。這種理解是有失偏頗的，社區(qū)治理的內(nèi)涵并非排斥行政體系參與，而是不由單向度的權(quán)力主導(dǎo)，應(yīng)指在一定區(qū)域內(nèi)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民等多元主體共同參與、共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。社區(qū)治理要求社區(qū)組織和社區(qū)公民與政府共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，負(fù)責(zé)任的政府與有責(zé)任感的公民在社區(qū)治理中具有同等重要的地位。

物業(yè)與黨政關(guān)系的總體趨勢(shì)——從住房管理到參與社區(qū)治理在社區(qū)治理邁向“共建共治共享”的大趨勢(shì)下，不斷成熟和規(guī)范的物業(yè)服務(wù)的獨(dú)特屬性和優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)出來。與居委會(huì)、業(yè)委會(huì)“從服務(wù)者到管理者”的行政化轉(zhuǎn)型相反，較為規(guī)范的物業(yè)公司在角色轉(zhuǎn)變歷程中逐步完成“管理—服務(wù)”的轉(zhuǎn)向，對(duì)居民需求的回應(yīng)更加全面、對(duì)社區(qū)生活的參與更加廣泛。全面回應(yīng)居民需求，體現(xiàn)在服務(wù)范圍的拓展與服務(wù)模式的深耕上，如參與居民房產(chǎn)保值需求，通過技術(shù)手段拓展服務(wù)范圍和場(chǎng)景等。廣泛參與社區(qū)生活，體現(xiàn)在物業(yè)參與社區(qū)文化建設(shè)、協(xié)助協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、教育等公益事業(yè)等。在多年發(fā)展中，物業(yè)在政策引導(dǎo)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)，不僅保留了“社區(qū)資源整合”的能力，更有了影響力、創(chuàng)造力，開始作為型塑小區(qū)的力量之一，參與小區(qū)演變過程。

物業(yè)滲透于居民的日常起居，與基層治理緊密結(jié)合，因此不可避免地與黨政部門發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。物業(yè)行業(yè)的發(fā)展史，某種程度上也是物業(yè)與黨政部門互動(dòng)方式的演變史。在基層治理的場(chǎng)域中，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、政府的行政作用、物業(yè)企業(yè)的服務(wù)作用和居民自治組織的自治作用相互滲透、相互影響。

總體來說，與黨政部門的關(guān)系上，物業(yè)作為資源整合方，從服從管理、到主動(dòng)參與、再到發(fā)展創(chuàng)新。早期，物業(yè)作為承接房管部門職能的市場(chǎng)化嘗試，在社區(qū)治理中僅僅起到功能性作用，作為地產(chǎn)行業(yè)的衍生性部門，接受城市規(guī)劃、建筑建設(shè)、住房管理等政府部門的管理，以住房修繕、物料維護(hù)、事務(wù)執(zhí)行為主要職能，既缺乏主觀能動(dòng)性、也缺乏社會(huì)環(huán)境的配合。中期，隨著專業(yè)能力的提高和市場(chǎng)化的完善，物業(yè)開始積極與黨政部門發(fā)生聯(lián)系，如承接黨建活動(dòng)和政府項(xiàng)目、與政府合作開展基層工作、參與建言獻(xiàn)策等，起到了愈發(fā)全面的社會(huì)治理作用。如今，物業(yè)正邁向主動(dòng)探索創(chuàng)新性方式、與黨政部門合作拓展基層治理手段的道路上。

政府與物業(yè)的共生與互補(bǔ)

在基層治理中，政府有重要的平臺(tái)作用和切實(shí)的服務(wù)意愿。但是，基層治理任務(wù)容量大、內(nèi)容瑣碎，既要求大量的投入、又要求細(xì)致的關(guān)照。作為行政組織的政府，職能上需要承接大量國(guó)家治理工作，而政府資源有限，難以將大量工作和崗位分配到基層治理中；能力上缺乏精細(xì)化、專業(yè)化的物業(yè)管理技術(shù)，只能采取相對(duì)僵硬、概括的行政化手段。因此，面臨居民日益多層次、多樣化的治理需求，政府難以在微觀細(xì)節(jié)上做到專業(yè)、細(xì)致。

在這樣的背景下，物業(yè)企業(yè)形成了對(duì)政府治理工作的有益補(bǔ)充。作為商業(yè)組織，物業(yè)企業(yè)的目的是用優(yōu)質(zhì)服務(wù)獲得盈利與企業(yè)發(fā)展，并承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，因此有動(dòng)機(jī)滿足居民需求；物業(yè)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)相比更加靈活，因此有能力深入居民生活；物業(yè)企業(yè)面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，只有通過專業(yè)、完善的服務(wù)才能贏得競(jìng)爭(zhēng)勝利，因此有激勵(lì)提升專業(yè)水平。但是，同樣也受商業(yè)組織身份的限制，物業(yè)企業(yè)是基層治理發(fā)展大勢(shì)中一支有限的力量，其發(fā)展繁榮同樣依賴良好的市場(chǎng)環(huán)境和堅(jiān)實(shí)的行政支持。

從這一意義上說，在基層治理中，政府與物業(yè)具備合作的可能性。用“共生”形容這一關(guān)系并不為過。一方面，政府依賴企業(yè)的專業(yè)能力和靈活性，填補(bǔ)治理空缺；另一方面，企業(yè)依賴政府的行政支持與市場(chǎng)監(jiān)督，希冀良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，完成盈利和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的目標(biāo)。

如今，政府與物業(yè)企業(yè)已經(jīng)在多方面、多領(lǐng)域達(dá)成了合作，共生關(guān)系也初具規(guī)模。物業(yè)方面的政企合作主要有四類：其一是基層治理上的“軟硬兼施”，部分居民的不文明行為不利于社區(qū)建設(shè)，服務(wù)姿態(tài)下的物業(yè)只能進(jìn)行軟性的勸導(dǎo)、調(diào)解與說理，此時(shí)政府的“硬管理”為其背書，往往能中和柔軟的手段與剛硬的制度。其二是業(yè)務(wù)合作，如國(guó)家建設(shè)部大院與萬科物業(yè)的項(xiàng)目合作，便是通過項(xiàng)目招投標(biāo)達(dá)成“國(guó)家部門后勤服務(wù)社會(huì)化”，這類合作中，企業(yè)向政府提供服務(wù)并檢驗(yàn)自身服務(wù)能力，政府也為企業(yè)背書、釋放對(duì)企業(yè)能力的肯定信號(hào)。其三是政策合作，如政府與企業(yè)共同制定市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)、調(diào)整經(jīng)營(yíng)條例、商討社區(qū)管理?xiàng)l例等，這類合作中，政府提供建言獻(xiàn)策的平臺(tái)、得到行業(yè)改進(jìn)的方向，企業(yè)也通過積極參與獲得后續(xù)政策支持。其四是發(fā)展項(xiàng)目合作，如政府聯(lián)合企業(yè)、運(yùn)用PPP等政商合作模式開展老舊小區(qū)改造、城市建設(shè)等民生項(xiàng)目，充分體現(xiàn)了政府行政力量與企業(yè)專業(yè)能力的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與企業(yè)盈利的雙贏。

城市更新背景下的“大國(guó)大物業(yè)”

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新也首次被列入政府工作報(bào)告。截至2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，即由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重、城市發(fā)展進(jìn)入由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)型階段。在優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高人居環(huán)境品質(zhì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、注重城市內(nèi)涵發(fā)展的目標(biāo)訴求下，城市更新將更受各級(jí)政府重視和社會(huì)關(guān)注。未來，城市更新體系將更加健全，模式會(huì)更加多樣，更加注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)力量之一。

從模式來看，我國(guó)城市更新主要有“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社區(qū)參與”“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社區(qū)參與”以及“政府、市場(chǎng)、社區(qū)多元協(xié)商治理”三種模式。在政府主導(dǎo)的模式中，從政策制定、規(guī)劃編制到后續(xù)配套建設(shè)、項(xiàng)目開發(fā)等，政府均承擔(dān)了主要角色。以市場(chǎng)為主體的模式，核心是政府通過制定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，將部分權(quán)利和利益讓渡給市場(chǎng)，利用市場(chǎng)的開發(fā)運(yùn)營(yíng)能力和資金來推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。而在多元協(xié)商治理的模式中，公共參與的加強(qiáng)會(huì)讓城市更新更加關(guān)注公共利益和居民利益。

在城市更新的大背景和大框架下，“大國(guó)大物業(yè)”成為充分整合“政府主導(dǎo)”“市場(chǎng)主體”“多元協(xié)商”三種模式優(yōu)勢(shì)的有效路徑，也是未來城市治理的必然趨勢(shì)：“大物業(yè)”不僅僅是行業(yè)集中度的提高、龍頭企業(yè)的擴(kuò)張，更是物業(yè)管理結(jié)構(gòu)升級(jí)的要求——從基層治理到城市治理、從住宅物業(yè)到城市物業(yè)、從小企業(yè)到大事業(yè)。在政府的邀約與引導(dǎo)下，物業(yè)開始參與大型城市治理項(xiàng)目，如河道治理、停車管理、道路交通協(xié)管、城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)、乃至小城鎮(zhèn)營(yíng)造、特區(qū)建設(shè)與管理等。例如，2019年，深圳市提出了“排水管理進(jìn)小區(qū)、物業(yè)管理進(jìn)河道”的水環(huán)境管理新模式，物業(yè)、環(huán)保跨界融合，創(chuàng)新城市治理形式；貴陽市交管部門籌備搭建“1+4”交管平臺(tái)，聯(lián)合物業(yè)收集居民交通建議，打通社區(qū)交通“微循環(huán)”。政企合作從基層治理的小項(xiàng)目出發(fā)，逐漸擴(kuò)展到城市治理之中，并與國(guó)家發(fā)展與社會(huì)命脈愈發(fā)緊密地聯(lián)系在一起。

同時(shí)，出于物業(yè)業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大和治理規(guī)模的延展，“大物業(yè)”模式也具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展前景：“大行業(yè)小公司”的業(yè)態(tài)使得分散的小公司并不能承載起行業(yè)擴(kuò)張的大勢(shì)，而要迎接更大治理挑戰(zhàn)、承擔(dān)更大社會(huì)責(zé)任，需要“大物業(yè)”的發(fā)展模式提供更大的包容性、開放性和整體性。“大物業(yè)”不僅是企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、治理范圍的擴(kuò)張，更包括結(jié)構(gòu)上的調(diào)整適應(yīng)、模式上的規(guī)范推廣與社會(huì)角色的深度轉(zhuǎn)型。

本文節(jié)選自萬物云聯(lián)合北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系撰寫的《中國(guó)小區(qū)演進(jìn)與治理》，作者：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究團(tuán)隊(duì)（王迪、季梵、楊銳、冀憶、許天怡、蘇琪紅、賴晗語、范愫、王子豪、蘇婕、朱戈、耿滿、梁鈺婷等執(zhí)筆，陳陽、劉小天等團(tuán)隊(duì)成員提供資料支持。）